Freiheit und Grundrechte der Demokratie
Indem nun die Freiheit als politische Selbstbestimmung in der Demokratie sich nicht mehr auf das Individuum, sondern auf das Kollektivum des Volksganzen bezieht und so zur Volkssouveränität wird, zieht sich die individuelle Freiheit in die Vorstellung der angeborenen und unveräußerlichen Menschen- und Bürgerrechte zurück, deren klassische Formulierung die große französische Revolution, diese ewige Quelle kontinentaler Demokratie, gebracht hat. Die Grundrechte werden zu einem wesentlichen Requisit jeder demokratischen Verfassung. Sie dienen vor allem als Schutzwall gegen den Herrschaftsmissbrauch, der seitens eines absoluten Monarchen nicht mehr zu befürchten ist als seitens der Majorität, dem König der Demokratie 12). So fungieren die Grundrechte der Demokratie als Minoritätsschutz und sichern die Gleichberechtigung auch demjenigen, der nicht die politische, religiöse oder nationale Überzeugung der Mehrheit teilt.
12) „Die Mehrheit ist König“, ein Schweizer Sprichwort. Vgl. Hasbach a. a. O. S. 304.
Seinen vollendetsten Ausdruck findet der echt demokratische Gedanke des Minoritätsschutzes innerhalb der repräsentativen Demokratie im Grundsatze der Proportionalität. Unter dem Gesichtspunkte der politischen Selbstbestimmung muss es unzulässig erscheinen, dass nur die Majorität ihre Repräsentanten in den Gesetzgebungskörper entsendet, dass die Interessen der Minorität oder der Minoritäten von den Abgeordneten der Majoritätspartei vertreten werden. Soll man von keinem fremden Willen beherrscht sein, darf man auch nur von Angehörigen der eigenen Partei vertreten werden. Darum wählt nach dem System der Verhältniswahl nicht das Volk, sondern wählen die einzelnen Parteien ihre Vertrauensmänner ins Parlament, in dem jede Partei und so auch die Minoritäten im Verhältnis zu ihrer ziffernmäßigen Stärke vertreten sind. Bei den Abstimmungen des Parlamentes freilich kann der Gedanke der Proportionalität keine Anwendung mehr finden; hier tritt das Majoritätsprinzip wieder in seine Geltung. Und darum möchte es beinahe gleichgültig scheinen, ob eine Minorität mehr oder weniger stark vertreten ist, wenn schließlich ja doch der Wille der Majorität siegt. Allein, wenn auch nicht juristisch, so ist es doch psychologisch von größter Bedeutung, dass die Minorität neben der Majorität überhaupt und dass sie möglichst stark vertreten sei. Das kann niemand leugnen, der die bedeutende, influenzartige Wirkung beachtet, die von einer kräftigen Minorität auf die Beschlüsse der Majorität ausstrahlt. Je nachhaltiger die Kritik, je zielbewusster die Opposition ist, die von der Minorität ausgeht, desto mehr erhalten die Beschlüsse der Majorität den Charakter von Kompromissen. Und gerade das Kompromiss kennzeichnet die Politik der Demokratie 13).
13) Vgl. Steffen a. a. O. S. 104.
Dem Gedanken des Proporz wohnt eine Tendenz inne, die das Repräsentativsystem — innerhalb dessen die Verhältniswahl allein noch einen Sinn hat — zu sprengen droht. Soll jede Partei, also auch die denkbar kleinste, ihre verhältnismäßige Vertretung erhalten, dann muss — um die Proportionalität ganz aufrecht zu erhalten — die Zahl der Abgeordneten um so größer sein, eine je kleinere Partei noch Vertretungsanspruch hat, dann ist im mathematischen Grenzfall (wenn nämlich die kleinste Partei nur einen Angehörigen hat) die Zahl der Abgeordneten gleich der Zahl der Wähler, d. h. aber nichts anderes, als dass die Repräsentation überhaupt aufgehoben und an Stelle der mittelbaren die unmittelbare Demokratie getreten ist. Soll überhaupt noch Repräsentation möglich sein, dann muss die Größe der Gruppe, die noch einen Abgeordneten erhalten kann, willkürlich limitiert werden.
In dieser immanenten Tendenz zur Unmittelbarkeit zeigt sich der demokratische Charakter des Proportionalwahlsystems. Aus der niemals ganz zu überwindenden Idee individueller Freiheit fließt diese Tendenz und im Namen der Freiheit hatte Rousseau die juristische Fiktion zurückgewiesen, die das Volk glauben machen will, dass es in dem von ihm gewählten Parlamente selbst die Herrschaft führe. Zweifellos bedeutet das Repräsentativsystem eine Verfälschung des demokratischen Gedankens. Die reine Demokratie ist die unmittelbare, bei der die Souveränität des. Volkes nicht erst durch das Medium des Parlamentes zur Geltung kommt. Die Erstarkung des demokratischen Gedankens und die zunehmende Opposition gegen den Parlamentarismus während der letzten Jahre vor dem Kriege hängen auf das Innigste zusammen. Vollends die gewaltige Steigerung der Idee der Volkssouveränität durch die sozialen Erschütterungen des Krieges hat das Misstrauen zur Volksvertretung wesentlich verstärkt. Allenthalben kann man jetzt ein zunehmendes Interesse für die Methoden der unmittelbaren Demokratie und ihre mannigfachen Surrogate wahrnehmen. Das Referendum und die Volksinitiative finden Eingang in die Verfassung selbst großer Staaten und immer bewusster wird die Ablehnung des bisher zum eisernen Bestand der Staatsrechttheorie gehörigen Dogmas: dass der Abgeordnete als Organ des Gesamtstaates nicht die Interessen bloß seiner Wählergruppe vertreten und daher keine bindenden Instruktionen empfangen dürfe. Unzweifelhaft ist in den breiten Volksmassen eine ausgesprochene Neigung zum imperativen Mandat zu konstatieren. Hier äußert sich mit instinktiver Sicherheit das demokratische Prinzip. Denn das imperative Mandat — ehedem ein Requisit des ständischen Staates und darum besonders in der konstitutionellen Monarchie zum alten Eisen geworfen — ist gleichwohl nur die direkte Konsequenz der unveräußerlichen Volkssouveränität. Praktisch hatte sich ja das freie Mandat ohnedies niemals durchzusetzen vermocht. Die Bindung des Abgeordneten an seine Wähler — nicht nur im weiteren Sinne der aus den Wählern gebildeten Partei, sondern auch im engsten Sinne einer lokalen Gruppe — war stets eine durch keinen Verfassungsparagraphen zu brechende Tatsache.
Innerhalb der großen Fiktion des Repräsentativsystems war das freie Mandat längst schon die Fiktion einer Fiktion 14). Der Ruf nach dem gebundenen Mandat ist nur der Wunsch nach rechtlichem Ausdruck für eine politische Realität 15).
14) Eine Fiktion ist die Auffassung des Parlamentes als Repräsentant des Volkes, als „Volksvertretung“, nicht etwa in dem Sinne, als ob der Gedanke der Repräsentation an und für sich eine Fiktion wäre, wie man nicht selten mit Rousseau annimmt. Insofern der Begriff der Repräsentation dasselbe bedeutet wie jener der Organschaft überhaupt, liegt nicht eine Fiktion, sondern eine normativ-juristische Konstruktion vor. Jemand ist Organ des Staates, repräsentiert den Staat, weil seine Handlungen als solche des Staates „gelten“, d. h. auf Grund einer Norm dem Staate als der Einheit der Ordnung zugrechnet, auf die im Staate personifizierte Einheit des Normensystems bezogen werden. Das parlamentarische Repräsentationsdogma behauptet aber, das Parlament repräsentiere zunächst nur das Volk, nicht unmittelbar den Staat, sei also Organ eines Staatsorgans. Das eben ist die Fiktion, denn diese Behauptung steht im Widerspruch — nicht etwa zu der sozialen Wirklichkeit, diese ist überhaupt nicht Gegenstand normativ-juristischer Erkenntnis — sondern zur Rechtslage. Dass die Zurechnung der Parlamentsfunktion zum Staate den Umweg über ein anderes Organ — das Volk — mache, dazu wäre dann ein hinreichender Grund, wenn das Parlament an den Willen des Volkes materiell gebunden wäre, so wie etwa der Stellvertreter an den Willen des Vertretenen im Privatrecht gebunden ist. Das Gegenteil ist aber der Fall! Das Ständehaus hat sich zum modernen Parlament gerade dadurch umgewandelt, dass die Bindung an die Wählerschaft beseitigt, dass an Stelle des imperativen, das freie Mandat gesetzt wurde. In demselben Maße als der aristokratische Charakter des ehemals ständischen Parlamentes durch die Allgemeinheit und Gleichheit des Wahlrechts gemindert wurde, ist er durch das freie Mandat wieder verstärkt worden. Dass das Volk das Parlament bestellt, richtiger: dass einzelne Wählergruppen einzelne Abgeordnete wählen, kann keine Veranlassung sein, das Parlament anders als andere Organe des Staates zu behandeln. Kreation und Repräsentation haben miteinander nichts zu tun.
Die Fiktion der Volksrepräsentation durch das Parlament hat offenbar einen politischen Grund. Das Dogma der Volkssouveränität spricht dem Volke — neben anderen — auch die gesetzgebende Gewalt zu. Die Repräsentationsfiktion erhält den Schein dieses Dogmas auch dann, wenn Arbeitsteilung die Gesetzgebung einem speziellen Apparat übertragen hat. Und zu diesem Zwecke wird die Repräsentationsfiktion auch in jenen Fällen verwendet, wo sie sich nicht auf das — immerhin vom Volke gewählte — Gesetzgebungsorgan, sondern auf einen anderen Machtfaktor bezieht, der seine Funktion im Sinne der Volkssouveränität zu rechtfertigen wünscht.
15) Wie das politische Werturteil die theoretische Konstruktion beeinflusst, das zeigt sich deutlich in der Stellung Steffens und Hasbachs zur unmittelbaren Demokratie und speziell zum imperativen Mandat. Weil er es für nachteilig hält, erklärt es Steffen, dem die Demokratie die beste Staatsform ist, für undemokratisch (a. a. O. S. 93); weil Hasbachs politisches Ideal der Demokratie entgegengesetzt ist, beeilt er sich, das auch von ihm für nachteilig erkannte imperative Mandat für eine Konsequenz der Volkssouveränität zu erklären (a. a. O. S. 322).
Gerade an diesem Punkte setzt die bolschewistische Theorie und Praxis mit größtem Erfolge, weil in innigster Fühlung mit dem politischen Empfinden der breiten Massen ein 16). Im Anschlüsse an eine Bemerkung von Karl Marx, dass die Pariser Kommune des Jahres 1871 nicht eine parlamentarische, sondern eine arbeitende Körperschaft sein sollte, und dass das allgemeine Stimmrecht, statt einmal in 3 oder 6 Jahren zu entscheiden, welches Mitglied der herrschenden Klasse das Volk im Parlament ver- oder zertreten soll, vielmehr dem Volke dazu dienen sollte, unmittelbar in die Verwaltung einzugreifen 18), hat Lenin in seinen für die Theorie des Neokommunismus grundlegenden Schriften die Beseitigung des Parlamentarismus gefordert 18). Er glaubte damit die Demokratie zu treffen, allein er trifft nicht einmal den Parlamentarismus. Das von den Bolschewiki in der russischen Sowjetverfassung errichtete Vertretungssystem — auf eine Repräsentation überhaupt konnten und wollten sie aus praktischen Gründen natürlich nicht verzichten — ist in dem fraglichen Punkte nicht nur keine Überwindung der Demokratie, sondern umgekehrt der Versuch einer Rückkehr zu ihr. Die kurze Mandatsdauer, die Möglichkeit jederzeitiger Abberufung der in die verschiedenen Sowjets vom Volke Abgeordneten und die damit verbundene völlige Abhängigkeit von den Wählern, der innige Kontakt mit dem Urmaterial des Volkswillens — ist echteste Demokratie. Schon die Forderung nach steter und lebendiger Verbindung zwischen den Volksvertretern und ihren Wählern setzt voraus, dass die letzteren ständig beisammen seien, um eine wirksame Kontrolle über ihre Abgeordneten zu führen. Periodische Wählerversammlungen könnten den Zweck nicht erreichen. Wenn aber der einzelne wirtschaftliche Betrieb, die Fabrik, die Werkstätte, das Regiment zum Wahlkörper wird, in dem die Wahlberechtigten täglich in engster Fühlung, weil in Arbeitsgemeinschaft versammelt sind, wenn jeder einzelne Betrieb in den Lokalsowjet, die Lokalsowjets in den Provinzialsowjet und diese in das höchste Parlament, den All-russischen Kongress der Arbeiter-, Bauern- und Soldatenräte wählen, der seine legislativen und exekutiven Funktionen wieder einem aus 200 Mitgliedern bestehenden Zentralexekutivkomitee überträgt, dann ist nicht nur die Möglichkeit eines permanenten Volkswillens geboten, sondern auch die bestmögliche Garantie dafür geschaffen, dass sich dieser Volkswille nicht nach den Zufälligkeiten einer Wählerversammlung, sondern nach immanenter Gesetzlichkeit bilde, die — wenn überhaupt — in dem dauernden und innigen Kontakt der Arbeitsgemeinschaft des Betriebes zutage tritt. Dass aber im einzelnen Wirtschafbetrieb die Arbeiter an der Leitung beteiligt werden, oder die Leitung selbst übernehmen, das bedeutet nichts anderes als die Demokratisierung der Wirtschaft. Ihre Durchführbarkeit oder Zweckmäßigkeit steht hier nicht in Frage. Hervorgehoben werden soll nur, dass der Sozialismus mit dieser Forderung nur ein demokratisches Organisationsprinzip in Anwendung bringt 19).
16) Vgl. dazu meine Schrift: Sozialismus und Staat, 1920.
17) Bürgerkrieg in Frankreich, 3. Aufl. S. 47.
18) Staat und Revolution, 1918, S. 40 ff.
19) Dass auch der moderne Staat soziologisch nur als ein großer ,,Betrieb“ angesehen werden dürfe, dass ein wirtschaftlicher Privatbetrieb, etwa eine große Fabrik, und der heutige Staat nichts Wesenverschiedenes seien, betont Max Weber in seiner vorzüglichen Schrift ,,Parlament und Regierung im neu geordneten Deutschland“, 1918, S. 15. Darum ist ja auch das Organisationsproblem in beiden Fällen grundsätzlich das gleiche. Und Demokratie nicht nur eine Frage des Staates, sondern auch der wirtschaftlichen Betriebe.
Der demokratische Sinn der für die Sowjet Verfassung so charakteristischen betriebsweisen Wählerorganisation mag — wie die Geschichte der Sowjet Verfassung lehrt — nicht von Anfang an beabsichtigt gewesen sein. Aber die meisten sozialen Institutionen erlangen im Laufe der Entwicklung eine andere Bedeutung als mit ihnen ursprünglich verbunden wurde. Auch ist dieses Organisationsprinzip keineswegs konsequent durchgeführt und kann es auch gar nicht sein. Selbst wenn nur Werktätige wahlberechtigt sind — wie dies in der Sowjetverfassung der Fall ist — so gibt es doch zahlreiche Arbeiter, die nicht in Betrieben tätig sind; geistige Arbeiter, kleine Handwerker, vor allem aber: Kleinbauern. Daher muss die Räte Verfassung einerseits andere Organisationen zur Ergänzung heranziehen, so die Gewerkschaften, anderseits für die landwirtschaftlich tätigen Wähler auf die betriebsmäßige Organisation ganz verzichten. Hier ist eine rein territoriale Einheit, das Dorf, die Grundlage des Wahlsystems. Aus dieser Vermengung der Organisationssysteme entstehen natürlich mannigfache Nachteile, auf die hier nicht weiter einzugehen ist. Ebenso nicht auf die wichtigere Frage, ob die mit der Verwendung des Betriebes als permanenten Wahlkörper verbundene Politisierung der wirtschaftlichen Produktion dieser nicht gefährlich werden kann. Die Erfahrungen in Russland bestätigen diese Befürchtung nur allzu sehr. Doch ist gerade dieser Mangel überaus charakteristisch für die unmittelbare Demokratie, die ja in den antiken Stadtstaaten nur darum möglich war, weil die Gruppen der politisch Berechtigten und die der wirtschaftlich Werktätigen, nämlich der Sklaven, grundsätzlich auseinander fielen.
Bei der praktischen Undurchführbarkeit der unmittelbaren Demokratie in wirtschaftlich und kulturell fortgeschrittenen Großstaaten führt das Bemühen, den Volkswillen in möglichst ständige und nahe Verbindung mit den nun einmal unvermeidbaren Volksvertretern zu bringen, führt die Tendenz nach wenigstens annäherungsweiser Unmittelbarkeit nicht etwa zu einer Ausschaltung oder nur Reduzierung, sondern, in einem gewissen Sinne gerade umgekehrt, zu einer ungeahnten Hypertrophie des Parlamentarismus. Die in bewusster und beabsichtigter Opposition gegen die repräsentative Demokratie der Bourgeoisie gerichtete Sowjetverfassung Rußlands zeigt dies deutlich. An Stelle eines einzigen, aus allgemeinen Volkswahlen hervorgehenden Parlamentes tritt ein ganzes System zahlloser, pyramidenförmig aufgebauter Parlamente, die „Sowjets“ oder Räte heißen, und nur Vertretungskörper sind. Mit dieser Extensivierung des Parlamentarismus geht Hand in Hand seine Intensivierung. Aus bloßen „Schwatzbuden“ sollen die Parlamente im Sinne des Neokommunismus zu wirklich arbeitenden Körperschaften werden. Das heißt aber: Sie sollen sich nicht darauf beschränken, Gesetze zu geben, generelle Normen, allgemeine Grundsätze aufzustellen, sondern auch die Aufgaben der Exekutive übernehmen und den Prozess der Rechtserzeugung bis zur letzten Stufe der Konkretisierung, bis zum individuellen Staatsakt, zum besonderen Rechtsgeschäft vollenden. Auch auf diese Tendenz ist ja zurückzuführen, dass von dem obersten Zentralparlament, in ihrem territorialen und fachlichen Wirkungskreis sich verengende. Lokal- und Fachparlamente bis zum Einzelbetrieb strahlenförmig ausgehen. Nichts anderes als ein Versuch liegt vor: neben der Gesetzgebung nun auch die Verwaltung zu demokratisieren. An Stelle des bureaukratisch, d. h. aber autokratisch ernannten Beamten, der innerhalb des mitunter recht weiten Rahmens der Gesetze seinen Willen dem Untertanen verbindlich aufzuzwingen ermächtigt ist, tritt der bisher verwaltete Untertan selbst. Das Objekt der Verwaltung wird zu ihrem Subjekt. Allerdings nicht unmittelbar, sondern durch gewählte Vertreter. Die Demokratisierung der Exekutive ist zunächst nur eine Parlamentarisierung.
12) „Die Mehrheit ist König“, ein Schweizer Sprichwort. Vgl. Hasbach a. a. O. S. 304.
Seinen vollendetsten Ausdruck findet der echt demokratische Gedanke des Minoritätsschutzes innerhalb der repräsentativen Demokratie im Grundsatze der Proportionalität. Unter dem Gesichtspunkte der politischen Selbstbestimmung muss es unzulässig erscheinen, dass nur die Majorität ihre Repräsentanten in den Gesetzgebungskörper entsendet, dass die Interessen der Minorität oder der Minoritäten von den Abgeordneten der Majoritätspartei vertreten werden. Soll man von keinem fremden Willen beherrscht sein, darf man auch nur von Angehörigen der eigenen Partei vertreten werden. Darum wählt nach dem System der Verhältniswahl nicht das Volk, sondern wählen die einzelnen Parteien ihre Vertrauensmänner ins Parlament, in dem jede Partei und so auch die Minoritäten im Verhältnis zu ihrer ziffernmäßigen Stärke vertreten sind. Bei den Abstimmungen des Parlamentes freilich kann der Gedanke der Proportionalität keine Anwendung mehr finden; hier tritt das Majoritätsprinzip wieder in seine Geltung. Und darum möchte es beinahe gleichgültig scheinen, ob eine Minorität mehr oder weniger stark vertreten ist, wenn schließlich ja doch der Wille der Majorität siegt. Allein, wenn auch nicht juristisch, so ist es doch psychologisch von größter Bedeutung, dass die Minorität neben der Majorität überhaupt und dass sie möglichst stark vertreten sei. Das kann niemand leugnen, der die bedeutende, influenzartige Wirkung beachtet, die von einer kräftigen Minorität auf die Beschlüsse der Majorität ausstrahlt. Je nachhaltiger die Kritik, je zielbewusster die Opposition ist, die von der Minorität ausgeht, desto mehr erhalten die Beschlüsse der Majorität den Charakter von Kompromissen. Und gerade das Kompromiss kennzeichnet die Politik der Demokratie 13).
13) Vgl. Steffen a. a. O. S. 104.
Dem Gedanken des Proporz wohnt eine Tendenz inne, die das Repräsentativsystem — innerhalb dessen die Verhältniswahl allein noch einen Sinn hat — zu sprengen droht. Soll jede Partei, also auch die denkbar kleinste, ihre verhältnismäßige Vertretung erhalten, dann muss — um die Proportionalität ganz aufrecht zu erhalten — die Zahl der Abgeordneten um so größer sein, eine je kleinere Partei noch Vertretungsanspruch hat, dann ist im mathematischen Grenzfall (wenn nämlich die kleinste Partei nur einen Angehörigen hat) die Zahl der Abgeordneten gleich der Zahl der Wähler, d. h. aber nichts anderes, als dass die Repräsentation überhaupt aufgehoben und an Stelle der mittelbaren die unmittelbare Demokratie getreten ist. Soll überhaupt noch Repräsentation möglich sein, dann muss die Größe der Gruppe, die noch einen Abgeordneten erhalten kann, willkürlich limitiert werden.
In dieser immanenten Tendenz zur Unmittelbarkeit zeigt sich der demokratische Charakter des Proportionalwahlsystems. Aus der niemals ganz zu überwindenden Idee individueller Freiheit fließt diese Tendenz und im Namen der Freiheit hatte Rousseau die juristische Fiktion zurückgewiesen, die das Volk glauben machen will, dass es in dem von ihm gewählten Parlamente selbst die Herrschaft führe. Zweifellos bedeutet das Repräsentativsystem eine Verfälschung des demokratischen Gedankens. Die reine Demokratie ist die unmittelbare, bei der die Souveränität des. Volkes nicht erst durch das Medium des Parlamentes zur Geltung kommt. Die Erstarkung des demokratischen Gedankens und die zunehmende Opposition gegen den Parlamentarismus während der letzten Jahre vor dem Kriege hängen auf das Innigste zusammen. Vollends die gewaltige Steigerung der Idee der Volkssouveränität durch die sozialen Erschütterungen des Krieges hat das Misstrauen zur Volksvertretung wesentlich verstärkt. Allenthalben kann man jetzt ein zunehmendes Interesse für die Methoden der unmittelbaren Demokratie und ihre mannigfachen Surrogate wahrnehmen. Das Referendum und die Volksinitiative finden Eingang in die Verfassung selbst großer Staaten und immer bewusster wird die Ablehnung des bisher zum eisernen Bestand der Staatsrechttheorie gehörigen Dogmas: dass der Abgeordnete als Organ des Gesamtstaates nicht die Interessen bloß seiner Wählergruppe vertreten und daher keine bindenden Instruktionen empfangen dürfe. Unzweifelhaft ist in den breiten Volksmassen eine ausgesprochene Neigung zum imperativen Mandat zu konstatieren. Hier äußert sich mit instinktiver Sicherheit das demokratische Prinzip. Denn das imperative Mandat — ehedem ein Requisit des ständischen Staates und darum besonders in der konstitutionellen Monarchie zum alten Eisen geworfen — ist gleichwohl nur die direkte Konsequenz der unveräußerlichen Volkssouveränität. Praktisch hatte sich ja das freie Mandat ohnedies niemals durchzusetzen vermocht. Die Bindung des Abgeordneten an seine Wähler — nicht nur im weiteren Sinne der aus den Wählern gebildeten Partei, sondern auch im engsten Sinne einer lokalen Gruppe — war stets eine durch keinen Verfassungsparagraphen zu brechende Tatsache.
Innerhalb der großen Fiktion des Repräsentativsystems war das freie Mandat längst schon die Fiktion einer Fiktion 14). Der Ruf nach dem gebundenen Mandat ist nur der Wunsch nach rechtlichem Ausdruck für eine politische Realität 15).
14) Eine Fiktion ist die Auffassung des Parlamentes als Repräsentant des Volkes, als „Volksvertretung“, nicht etwa in dem Sinne, als ob der Gedanke der Repräsentation an und für sich eine Fiktion wäre, wie man nicht selten mit Rousseau annimmt. Insofern der Begriff der Repräsentation dasselbe bedeutet wie jener der Organschaft überhaupt, liegt nicht eine Fiktion, sondern eine normativ-juristische Konstruktion vor. Jemand ist Organ des Staates, repräsentiert den Staat, weil seine Handlungen als solche des Staates „gelten“, d. h. auf Grund einer Norm dem Staate als der Einheit der Ordnung zugrechnet, auf die im Staate personifizierte Einheit des Normensystems bezogen werden. Das parlamentarische Repräsentationsdogma behauptet aber, das Parlament repräsentiere zunächst nur das Volk, nicht unmittelbar den Staat, sei also Organ eines Staatsorgans. Das eben ist die Fiktion, denn diese Behauptung steht im Widerspruch — nicht etwa zu der sozialen Wirklichkeit, diese ist überhaupt nicht Gegenstand normativ-juristischer Erkenntnis — sondern zur Rechtslage. Dass die Zurechnung der Parlamentsfunktion zum Staate den Umweg über ein anderes Organ — das Volk — mache, dazu wäre dann ein hinreichender Grund, wenn das Parlament an den Willen des Volkes materiell gebunden wäre, so wie etwa der Stellvertreter an den Willen des Vertretenen im Privatrecht gebunden ist. Das Gegenteil ist aber der Fall! Das Ständehaus hat sich zum modernen Parlament gerade dadurch umgewandelt, dass die Bindung an die Wählerschaft beseitigt, dass an Stelle des imperativen, das freie Mandat gesetzt wurde. In demselben Maße als der aristokratische Charakter des ehemals ständischen Parlamentes durch die Allgemeinheit und Gleichheit des Wahlrechts gemindert wurde, ist er durch das freie Mandat wieder verstärkt worden. Dass das Volk das Parlament bestellt, richtiger: dass einzelne Wählergruppen einzelne Abgeordnete wählen, kann keine Veranlassung sein, das Parlament anders als andere Organe des Staates zu behandeln. Kreation und Repräsentation haben miteinander nichts zu tun.
Die Fiktion der Volksrepräsentation durch das Parlament hat offenbar einen politischen Grund. Das Dogma der Volkssouveränität spricht dem Volke — neben anderen — auch die gesetzgebende Gewalt zu. Die Repräsentationsfiktion erhält den Schein dieses Dogmas auch dann, wenn Arbeitsteilung die Gesetzgebung einem speziellen Apparat übertragen hat. Und zu diesem Zwecke wird die Repräsentationsfiktion auch in jenen Fällen verwendet, wo sie sich nicht auf das — immerhin vom Volke gewählte — Gesetzgebungsorgan, sondern auf einen anderen Machtfaktor bezieht, der seine Funktion im Sinne der Volkssouveränität zu rechtfertigen wünscht.
15) Wie das politische Werturteil die theoretische Konstruktion beeinflusst, das zeigt sich deutlich in der Stellung Steffens und Hasbachs zur unmittelbaren Demokratie und speziell zum imperativen Mandat. Weil er es für nachteilig hält, erklärt es Steffen, dem die Demokratie die beste Staatsform ist, für undemokratisch (a. a. O. S. 93); weil Hasbachs politisches Ideal der Demokratie entgegengesetzt ist, beeilt er sich, das auch von ihm für nachteilig erkannte imperative Mandat für eine Konsequenz der Volkssouveränität zu erklären (a. a. O. S. 322).
Gerade an diesem Punkte setzt die bolschewistische Theorie und Praxis mit größtem Erfolge, weil in innigster Fühlung mit dem politischen Empfinden der breiten Massen ein 16). Im Anschlüsse an eine Bemerkung von Karl Marx, dass die Pariser Kommune des Jahres 1871 nicht eine parlamentarische, sondern eine arbeitende Körperschaft sein sollte, und dass das allgemeine Stimmrecht, statt einmal in 3 oder 6 Jahren zu entscheiden, welches Mitglied der herrschenden Klasse das Volk im Parlament ver- oder zertreten soll, vielmehr dem Volke dazu dienen sollte, unmittelbar in die Verwaltung einzugreifen 18), hat Lenin in seinen für die Theorie des Neokommunismus grundlegenden Schriften die Beseitigung des Parlamentarismus gefordert 18). Er glaubte damit die Demokratie zu treffen, allein er trifft nicht einmal den Parlamentarismus. Das von den Bolschewiki in der russischen Sowjetverfassung errichtete Vertretungssystem — auf eine Repräsentation überhaupt konnten und wollten sie aus praktischen Gründen natürlich nicht verzichten — ist in dem fraglichen Punkte nicht nur keine Überwindung der Demokratie, sondern umgekehrt der Versuch einer Rückkehr zu ihr. Die kurze Mandatsdauer, die Möglichkeit jederzeitiger Abberufung der in die verschiedenen Sowjets vom Volke Abgeordneten und die damit verbundene völlige Abhängigkeit von den Wählern, der innige Kontakt mit dem Urmaterial des Volkswillens — ist echteste Demokratie. Schon die Forderung nach steter und lebendiger Verbindung zwischen den Volksvertretern und ihren Wählern setzt voraus, dass die letzteren ständig beisammen seien, um eine wirksame Kontrolle über ihre Abgeordneten zu führen. Periodische Wählerversammlungen könnten den Zweck nicht erreichen. Wenn aber der einzelne wirtschaftliche Betrieb, die Fabrik, die Werkstätte, das Regiment zum Wahlkörper wird, in dem die Wahlberechtigten täglich in engster Fühlung, weil in Arbeitsgemeinschaft versammelt sind, wenn jeder einzelne Betrieb in den Lokalsowjet, die Lokalsowjets in den Provinzialsowjet und diese in das höchste Parlament, den All-russischen Kongress der Arbeiter-, Bauern- und Soldatenräte wählen, der seine legislativen und exekutiven Funktionen wieder einem aus 200 Mitgliedern bestehenden Zentralexekutivkomitee überträgt, dann ist nicht nur die Möglichkeit eines permanenten Volkswillens geboten, sondern auch die bestmögliche Garantie dafür geschaffen, dass sich dieser Volkswille nicht nach den Zufälligkeiten einer Wählerversammlung, sondern nach immanenter Gesetzlichkeit bilde, die — wenn überhaupt — in dem dauernden und innigen Kontakt der Arbeitsgemeinschaft des Betriebes zutage tritt. Dass aber im einzelnen Wirtschafbetrieb die Arbeiter an der Leitung beteiligt werden, oder die Leitung selbst übernehmen, das bedeutet nichts anderes als die Demokratisierung der Wirtschaft. Ihre Durchführbarkeit oder Zweckmäßigkeit steht hier nicht in Frage. Hervorgehoben werden soll nur, dass der Sozialismus mit dieser Forderung nur ein demokratisches Organisationsprinzip in Anwendung bringt 19).
16) Vgl. dazu meine Schrift: Sozialismus und Staat, 1920.
17) Bürgerkrieg in Frankreich, 3. Aufl. S. 47.
18) Staat und Revolution, 1918, S. 40 ff.
19) Dass auch der moderne Staat soziologisch nur als ein großer ,,Betrieb“ angesehen werden dürfe, dass ein wirtschaftlicher Privatbetrieb, etwa eine große Fabrik, und der heutige Staat nichts Wesenverschiedenes seien, betont Max Weber in seiner vorzüglichen Schrift ,,Parlament und Regierung im neu geordneten Deutschland“, 1918, S. 15. Darum ist ja auch das Organisationsproblem in beiden Fällen grundsätzlich das gleiche. Und Demokratie nicht nur eine Frage des Staates, sondern auch der wirtschaftlichen Betriebe.
Der demokratische Sinn der für die Sowjet Verfassung so charakteristischen betriebsweisen Wählerorganisation mag — wie die Geschichte der Sowjet Verfassung lehrt — nicht von Anfang an beabsichtigt gewesen sein. Aber die meisten sozialen Institutionen erlangen im Laufe der Entwicklung eine andere Bedeutung als mit ihnen ursprünglich verbunden wurde. Auch ist dieses Organisationsprinzip keineswegs konsequent durchgeführt und kann es auch gar nicht sein. Selbst wenn nur Werktätige wahlberechtigt sind — wie dies in der Sowjetverfassung der Fall ist — so gibt es doch zahlreiche Arbeiter, die nicht in Betrieben tätig sind; geistige Arbeiter, kleine Handwerker, vor allem aber: Kleinbauern. Daher muss die Räte Verfassung einerseits andere Organisationen zur Ergänzung heranziehen, so die Gewerkschaften, anderseits für die landwirtschaftlich tätigen Wähler auf die betriebsmäßige Organisation ganz verzichten. Hier ist eine rein territoriale Einheit, das Dorf, die Grundlage des Wahlsystems. Aus dieser Vermengung der Organisationssysteme entstehen natürlich mannigfache Nachteile, auf die hier nicht weiter einzugehen ist. Ebenso nicht auf die wichtigere Frage, ob die mit der Verwendung des Betriebes als permanenten Wahlkörper verbundene Politisierung der wirtschaftlichen Produktion dieser nicht gefährlich werden kann. Die Erfahrungen in Russland bestätigen diese Befürchtung nur allzu sehr. Doch ist gerade dieser Mangel überaus charakteristisch für die unmittelbare Demokratie, die ja in den antiken Stadtstaaten nur darum möglich war, weil die Gruppen der politisch Berechtigten und die der wirtschaftlich Werktätigen, nämlich der Sklaven, grundsätzlich auseinander fielen.
Bei der praktischen Undurchführbarkeit der unmittelbaren Demokratie in wirtschaftlich und kulturell fortgeschrittenen Großstaaten führt das Bemühen, den Volkswillen in möglichst ständige und nahe Verbindung mit den nun einmal unvermeidbaren Volksvertretern zu bringen, führt die Tendenz nach wenigstens annäherungsweiser Unmittelbarkeit nicht etwa zu einer Ausschaltung oder nur Reduzierung, sondern, in einem gewissen Sinne gerade umgekehrt, zu einer ungeahnten Hypertrophie des Parlamentarismus. Die in bewusster und beabsichtigter Opposition gegen die repräsentative Demokratie der Bourgeoisie gerichtete Sowjetverfassung Rußlands zeigt dies deutlich. An Stelle eines einzigen, aus allgemeinen Volkswahlen hervorgehenden Parlamentes tritt ein ganzes System zahlloser, pyramidenförmig aufgebauter Parlamente, die „Sowjets“ oder Räte heißen, und nur Vertretungskörper sind. Mit dieser Extensivierung des Parlamentarismus geht Hand in Hand seine Intensivierung. Aus bloßen „Schwatzbuden“ sollen die Parlamente im Sinne des Neokommunismus zu wirklich arbeitenden Körperschaften werden. Das heißt aber: Sie sollen sich nicht darauf beschränken, Gesetze zu geben, generelle Normen, allgemeine Grundsätze aufzustellen, sondern auch die Aufgaben der Exekutive übernehmen und den Prozess der Rechtserzeugung bis zur letzten Stufe der Konkretisierung, bis zum individuellen Staatsakt, zum besonderen Rechtsgeschäft vollenden. Auch auf diese Tendenz ist ja zurückzuführen, dass von dem obersten Zentralparlament, in ihrem territorialen und fachlichen Wirkungskreis sich verengende. Lokal- und Fachparlamente bis zum Einzelbetrieb strahlenförmig ausgehen. Nichts anderes als ein Versuch liegt vor: neben der Gesetzgebung nun auch die Verwaltung zu demokratisieren. An Stelle des bureaukratisch, d. h. aber autokratisch ernannten Beamten, der innerhalb des mitunter recht weiten Rahmens der Gesetze seinen Willen dem Untertanen verbindlich aufzuzwingen ermächtigt ist, tritt der bisher verwaltete Untertan selbst. Das Objekt der Verwaltung wird zu ihrem Subjekt. Allerdings nicht unmittelbar, sondern durch gewählte Vertreter. Die Demokratisierung der Exekutive ist zunächst nur eine Parlamentarisierung.
Dieses Kapitel ist Teil des Buches Vom Wesen und Wert der Demokratie