Aus der Geschichte der Einführung der Semstwoinstitutionen

. . . nach der Semstwoordnung vom Jahre 1864.
Die Organisation der Semstwoinstitutionen: die Vertretung, die Kompetenz, das Besteuerungssystem.

Der Anfang der sechziger Jahre des vorigen Jahrhunderts ist in Russland unter der Bezeichnung "die Epoche der großen Reformen“ bekannt, als deren Ausgangspunkt die Befreiung der über 20 Millionen Seelen umfassenden Bauernschaft vom Leibeigenenstande zu betrachten ist. Die alte in der Leibeigenschaft wurzelnde Staatsordnung barg schon lange vor den sechziger Jahren Keime des Zerfalls in sich. Ja schon unter Katharina II. ließen sich aus der damals an Zahl sehr schwachen Gebildetenschicht mutige, entschlossene Stimmen vernehmen, die die Abschaffung der Leibeigenschaft forderten. Allein nicht nur in dieser weit zurückliegenden, sondern selbst zu einer viel späteren Zeit gingen solche Männer, die den Mut hatten, offen ihre Stimme gegen die Leibeigenschaft zu erheben, in Gefängnissen und in Verbannung zugrunde.

Unter Alexander I. traten in der Gesellschaft zahlreiche Gegner der Leibeigenschaft auf, die zugleich auch schon Forderungen politischer Natur aufstellten. Dieser gesellschaftliche Aufschwung fand in der vom neuen Kaiser Nikolaus I. grausam unterdrückten militärischen Verschwörung vom 14. Dezember 1825 seinen Abschluß. Die Gesellschaft verstummte für lange Zeit, und nur die immer öfter vorkommenden Bauernrevolten, die Ermordungen von Gutsbesitzern, Brandstiftungen auf den Gütern usw. deuteten auf die äußerste Notwendigkeit von Reformen hin. Auch die Regierung selbst begann nach und nach dem Gedanken einer Erleichterung des Schicksals der Bauern näher zu treten und einige vorläufig ganz unerhebliche Maßregeln in dieser Richtung zu ergreifen. Die unglückliche Krimkampagne mit der sie abschließenden Katastrophe von Sebastopol legte alle Mängel der russischen Staatsordnung mit außerordentlicher Deutlichkeit bloß, so dass die weitere Aufrechterhaltung des alten Regimes nunmehr zur Unmöglichkeit wurde. Alexander II. begriff die Forderungen seiner Zeit und beschloß, unverzüglich Reformen vorzunehmen, vor allem die Bauernbefreiung durchzuführen. Die im Jahre 1861 erfolgte Aufhebung der Leibeigenschaft musste unvermeidlich eine ganze Reihe anderer wichtiger Reformen nach sich ziehen: ihr schlössen sich die Reformen des Gerichts-, Verwaltungswesens, der Wehrpflicht und andere Reformen im inneren russischen Leben an, von denen die Umgestaltung der lokalen Verwaltung, alias die Semstworeform von 1864, sowohl zeitlich als auch ihrer Bedeutung nach den ersten Platz einnimmt.

Bis dahin war die örtliche Verwaltung der Kreise und Gouvernements, in die das Territorium Russlands zuerst durch Peter I., dann durch Katharina II. eingeteilt worden war, auf bureaukratisch-ständischer Grundlage aufgebaut. Durch "das Gouvernementsstatut von 1775“ waren in jedem Gouvernement spezielle Behörden an die Spitze der Gouvernementsverwaltung, der Rechtspflege und der Kronwirtschaft gestellt. Die Gouvernements zerfielen in Kreise und Städte, die selbständige, von einander getrennte und ganz unabhängige administrative und wirtschaftliche Einheiten bildeten. Alle lokalen Angelegenheiten derselben wurden ausschließlich von der Regierung ohne Zuziehung von Vertretern der Bevölkerung oder unter recht schwacher Beteiligung von Ständevertretern verwaltet. So waren unter den örtlichen Institutionen die Gouvernementsbehörde, der die verschiedensten Funktionen oblagen, die Kronkammer (für die Angelegenheiten der Kronwirtschaft) und die Stadtpolizei ausnahmslos aus Kronbeamten zusammengesetzt, während einige gerichtliche Einrichtungen, sowie das Kollegium der allgemeinen Fürsorge, dem die Krankenhäuser, Wohltätigkeitseinrichtungen usw. unterstellt waren, auch gewählte Vertreter der Stände enthielten. Außerdem existierten ständische Institutionen, die ausschließlich aus gewählten ständischen Vertretern bestanden, wie das Kreisgericht, das adelige Vormundschaftsamt, das unterste Landgericht. Die kleineren Einheiten der lokalen Gemeinschaften und der administrativen Einteilung der Land-, bezw. der Bezirksgemeinde (Wolost) besaßen von jeher einen bäuerlich-ständischen Charakter und haben ihn auch bis zur Gegenwart bewahrt. Bis zur Aufhebung der Leibeigenschaft lag die Verwaltung eines beträchtlichen Teiles der Bauernbevölkerung in den Händen der Gutsbesitzer, während die freien Bauern den Regierungsorganen unterstellt waren. In einigen Sphären des Bauernlebens erfreuten sich jedoch die obengenannten Gemeinschaften einer gewissen ständischen Selbstverwaltung, wie es bei anderen, privilegierten Ständen der Fall war.

Welcher Art die allgemeine Ordnung des inneren russischen Lebens damals war, ist aus folgender Charakteristik zu ersehen, die von einem der hervorragendsten Mitarbeiter an der Lösung der Bauernfrage, Unkowski, herrührt. "Überall in unserer Verwaltung, sagt er, selbst in den Gerichten herrscht die reinste Willkür. Die Gesetze sind in schweren und dicken Büchern vergraben, ohne in irgend einem Zusammenhang mit dem Volksleben zu stehen . . . Das ganze Volksleben ist unter Kuratel gestellt, so dass die Menge der Akten ins Endlose gewachsen ist . . . Infolge unumschränkter Bevormundung des ganzen Volkslebens seitens der Regierung, der Vereinigung der gesamten Verwaltung in den Händen einer unverantwortlichen Ausführungsbehörde und des gänzlichen Fehlens einer gerichtlichen Gewalt stellt unsere Administration ein zur Staatsordnung erhobenes System von Mißbräuchen dar. Das System dieses Gebrauchs oder richtiger Mißbrauchs der Gewalt ist so mächtig und folgerichtig ausgebildet, das es ganz Russland umfaßt, ohne einen heilen Punkt für ein vernünftiges und freies Leben zu lassen.“*)

All dies hatte eine äußerst traurige Lage der lokalen Wirtschaft zur Folge, sowohl ungenügende Befriedigung der örtlichen wirtschaftlichen und kulturellen Bedürfnisse als auch schwache Entrichtung der lokalen Steuern und Abgaben. In demselben Geiste, wenn auch in gemäßigteren Ausdrücken als die angeführte Denkschrift von Unkowski sprechen sich auch die amtlichen "Motive zu den Entwürfen einer Ordnung der Semstwoinstitutionen vom Jahre 1864“ aus. Laut dieser "Erläuterungsdenkschrift“ bestanden die Ursachen dieser Missstände "in dem Fehlen einer für alle Teile der örtlichen Wirtschaft gemeinsamen selbstständigen Verwaltung, in der Vermengung der örtlichen und staatlichen Interessen, im übermäßigen Eingreifen der Regierung in die landschaftlichen Angelegenheiten, sowie in überflüssiger staatlicher Kontrolle. Letzteres war die unvermeidliche Folge einer Ordnung, welche der Mehrheit der Bevölkerung keine allgemeinen bürgerlichen und politischen Rechte gewährte und sie der Bevormundung seitens der Gutsbesitzer und der einzelnen Verwaltungsressorts überließ, so dass die Interessen dieses Teils der Bevölkerung in der Tat nur durch das unmittelbare Eingreifen der Regierung in die lokalen Angelegenheiten wahrgenommen werden konnten.“ Mit der Aufhebung der Leibeigenschaft verlor die alte Ordnung der Lokal Verwaltung auch diese letzte Berechtigung, und zugleich wurden durch die Bauernemanzipation neue weitgehende Grundlagen für eine freiere Entwicklung des Landes geschaffen und nicht nur die staatlichen, sondern auch die örtlichen Bedürfnisse gehoben, was die Selbsttätigkeit der Bevölkerung unvermeidlich fördern musste. In den oben zitierten amtlichen "Motiven“ heißt es ferner, dass ,,keiner mit größerem Eifer und größerer Sorgfalt sich der Leitung einer Wirtschaft hinzugeben vermag, als derjenige, dem sie gehört, dass niemand die Folgen schlechter Anordnungen so sehr fühle und die materielle Verantwortung in solchem Maße trage, als der Herr der Sache selbst (d. i. die Bevölkerung).“ **)

*) Gr. Djanschiew.

**) Arbeiten der Kommission über Gouvernements- und Kreiseinrichtungen. 2. Teil. „Semstwoinstitutionen“, I. Buch, ed. 1863, S. 23.

Ursprünglich war die Reform der Lokalverwaltung ziemlich weit gedacht im Sinne einer "vollständigen und konsequenten Durchführung lokaler Selbstverwaltung. Die Notwendigkeit der lokalen Selbstverwaltung hatten bereits einige Gouvernementskomitees eingesehen, die aus Vertretern des Adels zusammengesetzt waren und von der Regierung zum Zwecke der Vorbereitung der Emanzipationsreform einberufen worden waren. Mit größter Bestimmtheit jedoch hatten sich namentlich einige Delegierte der ersten Einberufung (zur Regelung der Bauernverhältnisse) in ihren Anmerkungen zu den Arbeiten der Redaktionskommissionen in diesem Sinne ausgesprochen. Die Delegierten der Gouvernementskomitees, des Wladimirschen: Besobrasow, des Nowgorodschen: Kosagowski und des Charkowschen: Chruschtschow und Schröter, reichten Entwürfe für die Lokalverwaltung ein, laut denen die "wirtschaftlich-anordnende Verwaltung eine für alle Stände allgemeine, gewählte und nur vor Gericht und vor der Gesellschaft verantwortliche sein muss; die Bestätigung der Gewählten in ihren Ämtern soll auschließlich von der Richtigkeit der Wahlen, nicht aber von der Regierung abhängig sein.“ Die Delegierten einiger anderer Komitees (der Gouvernements Twer, Rjasan und Tambow) äußerten den Wunsch, dass "die lokale öffentliche Tätigkeit nicht in den engen Rahmen der Stände eingezwängt werden möchte; im Bezirk soll sie der ganzen ländlichen Bevölkerung, den Grundbesitzern aller Kategorien, zustehen, die alle in der einen für sie gemeinsamen Sache aufgehen sollen. Im Kreise muss ebenfalls die ganze ländliche und städtische Bevölkerung eine Versammlung, eine Verwaltung, eine Polizei und ein Gericht haben“. (A. J. Koschelew).*)

*) A. A. Kornilow: ,,Aus der Geschichte der Frage der landschaftlichen Vertretung“ in der „Seraskaja Nedelja“, 1903, Heft 10 — 11.

In demselben Sinne beantworteten auch mehrere Adelsversammlungen die Anfrage der Regierung behufs Regelung der landschaftlichen Steuerverwaltung. So stellte die Adelsversammlung des Gouvernements Charkow den Grundsatz auf, dass "die Regierung nur dann eine gründliche und gerechte Verteilung der Landschaftssummen für die Gouvernementsbedürfnisse erzielen kann, wenn diese Verteilung ausschließlich den gewählten Vertretern aller Stände überlassen werden wird, die an den landschaftlichen Abgaben beteiligt sind; wenn die Gültigkeit der Wahlen einzig und allein durch ihre Richtigkeit bedingt sein wird; wenn die Gewählten vor der Willkür der Bureaukratie geschützt und sich nur vor Gericht zu verantworten haben werden; wenn schließlich die öffentliche Kontrolle aller Handlungen dieser Gewählten nur speziellen, gleichfalls gewählten Revisionskommissionen anvertraut werden wird.“*)

*) Die Arbeiten der Kommission über die Gouvernementseinrichtungen, Teil, Buch II, ed. 1863.

In der von der Regierung zwecks Ausarbeitung eines Entwurfs für die Umgestaltung der Gouvernementsverwaltung unter dem Vorsitz von N. A. Miljutin eingesetzten Kommission sind ebenfalls Anhänger weitgehender Grundlagen der lokalen Selbstverwaltung aufgetreten. Als aber Miljutin durch den Minister des Innern P. A. Walujew ersetzt worden war, wurden die ursprünglichen Vorschläge eingeschränkt, namentlich was die Zuständigkeit der neuen Institutionen betrifft.

In der damaligen Gesellschaft und in der Literatur wurde die Frage der Selbstverwaltung sehr populär. Der liberale Teil der Gesellscheft und des Adels kehrte dieser Frage auch deswegen ein so großes Interesse zu, weil er in der lokalen Selbstverwaltung eine Vorbereitung für die künftige Verfassung erblickte. Die Bestrebungen der Gesellschaft wurden indes lange nicht in dem Maße verwirklicht, als man es erwartet hatte. Die Verfasser der Ordnung der Semstwoinstitutionen suchten zugleich mit der Befriedigung der Wünsche der Gesellschaft "den unerfüllbaren Erwartungen und den freien Bestrebungen der verschiedenen Stände eine Schranke zu setzen.“

Am 2. Juli 1862 fanden die Grundprinzipien der landschaftlichen Reform die allerhöchste Genehmigung, und am 26. Mai 1863 wurden die endgültig ausgearbeiteten Entwürfe dem Reichsrat unterbreitet, der zu ihrer Beratung die Adelsmarschälle und Stadtoberhäupter von Petersburg und Moskau zugezogen hatte. Am 1. Januar 1864 bekam "Die Ordnung der Semstwoinstitutionen“ Gesetzeskraft, und ein kaiserlicher Ukas desselben Datums ordnete ihre Einführung in 33 Gouvernements an. Zugleich erhielt der Minister des Innern den Auftrag, eine Vorlage bezüglich der Zeit und der Mittel für die Einführung der neuen Ordnung in den anderen Teilen des Reiches vorzubereiten.

So unvollkommen auch die Semstworeform von 1864 war, welche große Mängel sie auch haben mochte, immerhin bedeutete sie unter den damaligen Verhältnissen ein hervorragendes Ereignis für Russland. Mit vollem Recht schrieb daher schon damals einer der besten Theoretiker der Selbstverwaltung, Fürst Wassiltschikow, dass "wir mit einer in den Annalen der Weltgeschichte beispiellosen Kühnheit eine neue Bahn des öffentlichen Lebens betreten haben.“ *) Ein Zeitgenosse und ein unmittelbarer Mitarbeiter an der Semstworeform, Graf Korf, äußerte sich schon hinsichtlich der Entwürfe für diese Reform, wie folgt: "Im schroffen Gegensatz zu allen jenen ängstlichen Umgestaltungsversuchen und halben Maßnahmen, an denen die Geschichte aller Gesetzgebungen so reich ist, hat der vorliegende Entwurf die Absicht, mit einem Schlage unsere lokale Selbstverwaltung auf weiter Grundlage aufzubauen und jeden Zusammenhang mit den veralteten Überlieferungen und den Gewohnheiten unserer bureaukratischen Verwaltung endgültig aufzuheben.“ **)

*) Fürst A. Wassiltschikow: ,,Über die Selbstverwaltung“, B. I, S. 6.

**) Arbeiten der Kommission für Gouvernements- und Kreiseinrichtungen, 2. Teil, B. I, ed. 1863. Denkschrift des Grafen Korf.

Die Gesellschaft und die zeitgenössische Literatur verhielten sich jedoch anfangs dieser Reform gegenüber sehr verschieden: die gemäßigten Kreise empfingen sie mit Begeisterung, die liberalen angesichts ihrer unerfüllt gebliebenen Hoffnungen auf Umwälzungen im konstitutionellen Geiste kühl und zurückhaltend, was allerdings ihr ungenügendes Verständnis für die ungeheuere Bedeutung der Reform, für die ruhige und fortschrittliche Entwickelung des inneren russischen Lebens mitbewirkt haben mag. Die Bedeutung der Semstworeform trat überhaupt nur nach und nach hervor, da sie ihrer Natur nach keine schnellen Ergebnisse zeitigen konnte, während ihre Organisation mit vielen in die Augen fallenden Mängeln behaftet war.

Wenn wir uns nun dem Wesen der Semstworeform zuwenden, so kommen für uns das System der landschaftlichen Vertretung, die Organisation und Zuständigkeit des Semstwo, sowie sein Verhältnis zu den Regierungsorganen in Betracht.

In der oben angeführten, dem Entwürfe der Semstwoinstitutionen beigegebenen amtlichen Denkschrift werden folgende grundlegende Prinzipien der Semstwowirtschaftsverwaltung ausführlich dargelegt. "Nach der allgemeinen Grundlage der gesamten Reform, heißt es darin, wird die Leitung der Landschaftsangelegenheiten in den Kreisen und Gouvernements der betreffenden Bevölkerung überlassen, gerade so wie die Leitung der Privatwirtschaft dem Ermessen des einzelnen, die der gesellschaftlichen dem Ermessen der Gesellschaft anheimgegeben wird.“ Ferner stellt die Denkschrift fest, dass "die Kreis- und Gouvernementsbevölkerung die landwirtschaftlichen Angelegenheiten nur durch ihre Vertreter verwalten kann, deren Vereinigung die Semstwoinstitutionen bildet.“ "Die Verwaltung der landwirtschaftlichen Angelegenheiten setzt zweierlei Einrichtungen voraus: anordnende und ausführende.“ Jene wurden als Landschaftsversammlungen, diese als Landschaftsämter (Uprawa) bezeichnet. Die Semstwoinstitutionen eines jeden Kreises bestehen demzufolge aus der Kreislandschaftsversammlung und dem Kreislandschaftsamte, die eines jeden Gouvernements (das mehrere Kreise umfaßt) aus der Gouvernementslandschaftsversammlung und dem Gouvernementslandschaftsamte.

So war denn der großen russischen Masse grundsätzlich das Recht der lokalen Selbstverwaltung verliehen, aber in der Praxis durch Sonderrechte wesentlich eingeschränkt. Nach der Denkschrift sollte die gesamte Bevölkerung des Kreises an der Leitung der sie betreffenden Angelegenheiten "mehr oder minder mitzureden“ befugt sein, aber dieses "mehr oder minder“ ging so weit, dass als Grundbedingung des Rechtsgenusses ein gewisser Vermögenszensus vorausgesetzt wurde (in Form von Immobiliarbesitz: Grundeigentum, Hausbesitz, Handels- oder Gewerbeunternehmungen). Dagegen war das ständische Prinzip abgelehnt, wenn auch nicht restlos, da die Verfasser der Semstwoordnung von 1864 sich gezwungen sahen, die historisch-eingebürgerte Einteilung der lokalen Bevölkerung nach Ständen nicht ganz außer acht zu lassen. "Die Einteilung nach Ständen, wie sie das Gesetz kennt und übt, ist mit dem Wesen der Semstwoeinrichtungen unvereinbar, die grundsätzlich nicht die ständischen, sondern die wirtschaftlichen Interessen einer Ortschaft im Auge haben.“ Der geeignetste und natürlichste Ausweg aus dieser Schwierigkeit war nach der Ansicht der Verfasser des Gesetzes "die Einteilung der Kreisbevölkerung in drei Hauptteile: die Klasse der Privatgrundbesitzer, die keine Gemeinschaften bilden, die ständischen und die ländlichen Gemeinschaften. Einerseits wird bei dieser Teilung der landschaftliche Charakter der Vertretung aufrechterhalten, da sie von den Vermögensunterschieden und den daraus resultierenden Interessen ausgeht, andererseits wird bis zu einem gewissen Grade auch das geschichtlich überlieferte ständische Prinzip gewahrt, indem in jeder dieser Klassen einer der historisch gebildeten Hauptstände überwiegt.“ Auf diese Weise war die landschaftliche Vertretung von einem Vermögenszensus und zu gleicher Zeit von einer Klasseneinteilung abhängig gemacht, die mit der ständischen insofern sich deckte, als die Klasse der Privatgrundbesitzer damals in Russland hauptsächlich aus Adeligen bestand, während der bäuerliche Grundbesitz vornehmlich auf dem Gemeindeprinzip aufgebaut war, und in der städtischen Bevölkerung der Mittelstand der Kleinbürger und Kaufleute überwiegte, der meist im Besitz von Häusern Handels- und gewerblichen Unternehmungen war. Gewiss wäre es richtiger gewesen, nachdem einmal die ständische Einteilung prinzipiell abgelehnt war, einfach das Territorium des Kreises in Bezirke einzuteilen und in denselben die gesamte Bevölkerung ohne Unterschied des Standes und der Klasse (d. i. des Vermögenszensus) ihre Vertreter gemeinsam wählen zu lassen. Eine gewisse Rechtfertigung für die von der Semstwoordnung festgesetzte Einteilung könnte indes darin gefunden werden, dass man damals nicht ohne Grund die Ausübung eines unerwünschten Druckes seitens der Gutsbesitzer auf die eben von ihrem Machtkreise befreiten Bauern zu befürchten hatte. "Die Vereinigung der Sklaven von gestern mit ihren ehemaligen Herren in eine gemeinsame Wahlversammlung war schwerlich imstande, regelmäßige, freie Wahlen zu sichern. Die Befürchtung lag nahe, dass bei gemeinsamer Wahl die Gutsbesitzer, als die dank ihrer Bildung, ihrem Reichtum und der Zugehörigkeit zu einem privilegierten Stande einflußreicheren, die Wähler aus der Bauernschaft durch ihre Person ganz in den Hintergrund drängen würden.“

Der Vermögenszensus und die Einteilung der Wähler in Gruppen (Kollegien) nach der Art des unbeweglichen Eigentums — dies waren also die beiden Grundlagen des durch die Semstwoordnung von 1864 gewährten Wahlrechts. Die anderen Bedingungen waren, wie folgt: Die Wähler aus der Klasse der Privatgrundbesitzer zerfielen je nach der Größe ihres Grundbesitzes in zwei Kategorien: 1. Vollberechtigte, die über Grundeigentum im Umfange des vollen Zensus, d. h. je nach dem Kreise über 200 bis 800 Dessjatin im Werte von ungefähr 15.000 Rubel verfügten und 2. Nichtvollberechtigte, denen nur das Recht ein geräumt war, Wahlmänner (Bevollmächtigte) zu wählen, und die mindstens 1/20 vollen Grundzensus, d. h. 10 — 40 Dessjatin, besaßen. Das Wahlkollegium des Privatgrundbesitzes bestand demnach aus zwei Teilen: der Wahlversammlung der vollberechtigten Wähler, die Semstwo verordnete, d. h. Mitglieder der Kreislandschaftsversammlung, aus ihrer Mitte wählten, und den Zusammenkünften kleiner Grundeigentümer, die Vertreter in die Wahlversammlung sandten, nach der Berechnung, dass je ein Vertreter (Wahlmann) auf jeden aus dem unbeweglichen Besitz der zur Wahl de facto erschienenen kleinen Grundbesitzer gebildeten Vollzensus kam. Wenn z. B. der Zusammenkunft 15 Grundbesitzer beiwohnten, von denen jeder im Durchschnitt 40 Dessjatin besaß, während der volle Zensus im betreffenden Kreise 200 Dessjatin ausmachte, so verfügten diese 15 Personen mit ihren 600 Dessjatin über das Recht, 3 Vertreter (Wahlmänner) in die Wahlversammlung zu entsenden.

Im zweiten Wahlkollegium, demjenigen der städtischen Gemeinden, gehörte nach dem Gesetz von 1864 das Stimmrecht: 1. Inhabern von kaufmännischen Scheinen, die eine bestimmte Gildesteuer entrichteten; 2. Eigentümern von gerwerblichen Unternehmungen mit einem Jahresumsatz von mindestens 6.000 Rub., 3. Personen, die über unbeweglichen Besitz im Mindestwerte von 3.000 Rub. in Städten mit über 10.000 Einwohnern, bezw. von 1.000 Rub. in Städten mit über 2.000 Einwohnern und von 500 Rub. in allen anderen Städten verfügten. Dieser Zensus ist, wie man sieht, viel niedriger als der für den Grundbesitz bestimmte; hingegen entbehrte die städtische Bevölkerung die Wählerkategorie mit nicht vollem Zensus, so dass die städtischen Kleinbesitzer nicht einmal wie die ländlichen durch Wahlmänner sich an den Wahlen beteiligen konnten.

Das dritte Wahlkollegium, die Vertretung des bäuerlichen Gemeindegrundbesitzes, trägt einen ganz eigentümlichen Charakter. Man muss dessen eingedenk sein, dass das bäuerliche Grundeigentum in Russland zum allergrößten Teile in Gemeindenutzung sich befindet. Diese Besonderheit gab den Anlaß zur Bildung des dritten Wahlkörpers. Für die Bauern besteht kein Vermögenszensus, sie wählen aber ihre Vertreter durch ihre Gemeinden und zwar nach indirektem System. Nach der Semstwoordnung von 1864 war folgender Wahlmodus für die Bauern Vertretung geschaffen. Die Vertreter der Dorfgemeinden (je einer auf 10 Bauernhöfe) bilden die Distrikt (Wolost-)Versammlung*) und wählen aus ihrer Mitte Wahlmänner, deren Zahl ein Drittel aller zur Beteiligung an der Wolostversammlung Berechtigten nicht überschreiten darf, wobei jede Dorfgemeinde durch mindestens einen Wahlmann vertreten sein muss. Diese von der Wolostversammlung designierten Wahlmänner bilden mehrere Wahlzusammenkünfte (je nach der Zahl der friedensrichterlichen Rayons oder Landeskommissärbezirke (Stans), d. h. nach der polizeilichen Einteilung des Kreises) und wählen so viele Semstwoverordnete, als dem betreffenden Wahlbezirk zukommt. Diese Wahlzusammenkünfte sind befugt, nicht nur Bauern, sondern auch Privatgrundbesitzer und Personen geistlichen Standes als Vertreter der Bauern in die Kreissemstwo Versammlung zu senden.

*) „Wolost“ ist eine umfassendere ständisch-bäuerliche Verwaltungseinheit als die Dorfgemeinde.

Dies sind die Grundzüge des Wahlsystems der Semstwovertretung nach der Ordnung von 1864. Es ist noch hinzuzufügen, dass das Stimmrecht nur von Personen männlichen Geschlechts, die das Alter von 25 Jahren erreicht haben, gerichtlich unbescholten und sich nicht in Voruntersuchung befinden, ausgeübt werden darf. Frauen haben nur das auch den Männern zustehende Recht erhalten, ihren nächsten Angehörigen Vollmacht für die Wahlen zu gewähren. Jeder Wähler kann außer seiner eigenen Stimme noch eine im Auftrage abgeben. Die Pluralität des Votums existiert nicht. Die Wahl der Semstwo verordeneten (der Mitglieder der Landschafts Versammlungen) findet alle drei Jahre zu einer auf Antrag des Kreislandschaftsamts vom Gouverneur bestimmten Zeit statt. Die Listen der zur Wahl Berechtigten werden vom Kreislandschaftsamt aufgestellt. Die Wahlen werden in geheimer Abstimmung mittels Stimmkugeln ausgeführt und durch die absolute Mehrheit entschieden. Die Zahl der Semstwoabgeordneten, sowohl die allgemeine, als auch die der einzelnen Wahlkollegien, ist ein für allemal festgesetzt und darf die Zahl 70 für je einen Kreis nicht übersteigen. Dieses System enthält unleugbar zahlreiche, im Laufe der Zeit von der Regierung verschärfte Mängel, auf die wir jedoch jetzt nicht weiter eingehen können.

Die Kreislandschaftsversammlungen, welche aus den durch die oben gekennzeichneten Wahlkollegien auf drei Jahre gewählten Semstwoverordneten zusammengesetzt sind, bilden die anordnenden Semstwoorgane und treten einmal im Jahre, gewöhnlich im Herbste, zu einer ordentlichen Sitzungsperiode zusammen, neben welcher im Laufe des Jahres noch außerordentliche Sitzungen stattfinden. In den ordentlichen Sitzungsperioden werden die laufenden Fragen und Voranschläge für verschiedene Maßnahmen des nächsten Jahres beraten und beschlossen, während die außerordentlichen Sitzungen je nach Bedarf in besonderen, von der ordentlichen Session nicht vorgesehenen Fällen einberufen werden. Von hervorragender Wichtigkeit für unsere Semstwo Versammlungen ist der Umstand, dass der Vorsitz einer ein für allemal vom Gesetz bestimmten Person, dem auf den Standesversammlungen des Adels gewählten Adelsmarschall des betreffenden Kreises, gehört, der nicht einmal Semstwo verordneter zu sein braucht. Der Beweggrund, der die Regierung bei dieser Verordnung geleitet hat, war der Wunsch, im Vorsitzenden der Semstwo Versammlung eine völlig gutgesinnte und von ihrem Standpunkte aus vertrauenswürdige Person zu haben. Diese Form des Präsidiums bedeutet ohne Zweifel einen großen Zwang für die Semstwo Versammlung, da sie jeden Zusammenhang des Vorsitzenden mit den Verordneten und jede Abhängigkeit desselben von der Versammlung vermissen läßt, während die ihm zustehende Gewalt ziemlich umfangreich ist. Außer den gewählten Semstwoverordneten nehmen noch mehrere von der Regierung bestimmte Personen an der Landschaftsversammlung teil, nämlich Vertreter einiger Regierungsinstitute und der Geistlichkeit. In der Folge wurde die Zahl der nicht gewählten Mitglieder der Semstwoversammlung bedeutend vermehrt. Die Abstimmung wird durch einfache Stimmenmehrheit entschieden; im Falle von Stimmengleichheit entscheidet die Stimme des Vorsitzenden. Die Ausführungsorgane der Semstwos sind die Semstwo (Landschafts-) Ämter, die aus einem Vorsitzenden und zwei bis drei Mitgliedern bestehen. Alle diese Personen werden von der Landschaftsversammlung aus den Reihen der Semstwo verordneten gewählt, in neuester Zeit laut der Semstwoordnung von 1890 auch aus den Reihen derjenigen, die das passive Wahlrecht für die Landschaftsversammlung, d. h. einen hinreichenden Vermögenszensus besitzen.

Nach der Ordnung von 1864 bedurfte nur der Vorsitzende des Landschaftsamts der Bestätigung seitens der Regierung, während die Semstwoordnung von 1890 auch für die Mitglieder die Bestätigung vorschreibt, was naturgemäß das Ausführungsorgan des Semstwo in eine gewisse Abhängigkeit von der bureaukratischen Verwaltung versetzt. Das Semstwoamt, dem eine Kanzlei von besoldeten Beamten zur Seite steht, ist der Vollzieher aller von der Semstwo Versammlung beschlossenen Maßnahmen. Ihm liegt ebenfalls die Vorbereitung der Berichte über die Ausführung der von der Semstwo Versammlung gefaßten Beschlüsse und die Einbringung von Anträgen über neue Maßnahmen für das nächste Jahr ob. Die Mitglieder des Landschaftsamtes erhalten eine Entschädigung für ihre Dienstleistungen nach dem Ermessen der Versammlung.

So war die Organisation und Kompetenz der Kreislandschaftsversammlungen und -Behörden gestaltet. Einen etwas abweichenden Charakter hat die Gouvernementsorganisation, die über der Kreisorganisation als eine umfassendere und generelle steht und die Angelegenheiten eines ganzen Gouvernements verwaltet.

Wie jeder Kreis seine Landschaftsversammlung besitzt, so auch jedes Gouvernement die seinige, die Mitglieder dieser Gouvernementslandschaftsversammlung oder die Semstwo verordneten werden jedoch nicht direkt auf den Wahlversammlungen, sondern durch die Kreislandschafts Versammlungen gewählt. Jede Kreissemstwo Versammlung wählt aus ihrer Mitte eine von der Semstwoordnung bestimmte Zahl von Abgeordneten (je 5 — 8 auf den Kreis), die in ihrer Gesamtheit (etwa 70 — 80 Personen) die Gouvernementssemstwo Versammlung bilden. Die Gouvernementslandschaftsversammlungen halten gleich den Kreisversammlungeri alljährlich nach deren Schluß, etwa im November oder Dezember, eine ordentliche Session ab, während ihre außerordentlichen Sitzungen je nach Bedarf im Laufe des Jahres einberufen werden. Als ihre ausführenden Organe dienen die Gouvernementslandschaftsämter, die in der Regel etwas stärker als die Kreislandschaftsämter zusammengesetzt sind, nämlich aus einem Vorsitzenden und 3 — 4, bisweilen auch 5 Mitgliedern bestehen. Die Funktionen der Gouvernementslandschaftsämter sind denen der Kreisämter analog.

Nach der Darlegung des Systems der Semstwo Vertretung und der Organisation ihrer anordnenden und vollziehenden Organe wollen wir uns jetzt mit dem Wirkungskreis der Semstwoinstitutionen, wie er durch das Gesetz abgegrenzt ist, sowie mit dem System der Semstwobesteuerung befassen. Wie bislang, werden wir auch ferner hierbei stets die alte Semstwoordnung vom Jahre 1864 im Auge haben, da sie den Grundstein für die mit der Emanzipation völlig umgewandelte Ordnung der Lokal Verwaltung den Grundstein bildet.

Das Gesetz beschränkt den Wirkungskreis der Semstwoinstitutionen auf die Befriedigung der lokalen Bedürfnisse wirtschaftlicher Art und schließt damit jede Einmischung des Semstwo in Angelegenheiten aus, die erstens einen allgemeinen staatlichen Charakter tragen, und zweitens über den Bereich des betreffenden Territoriums, des Kreises, bezw. Gouvernements, hinausgehen. Eine solche Einschränkung musste, bei der Unbestimmtheit des Begriffes "wirtschaftlich“ und der unzureichenden Abgrenzung der lokalen und allgemein staatlichen Angelegenheiten, gleich mit den ersten aktiven Schritten der Landschaft zu einer Reihe von Konflikten zwischen dem Semstwo und der Bureaukratie und zur Verkümmerung der Semstwoselbständigkeit Anlaß geben.

In den Wirkungskreis des Semstwo fallen: 1. die Semstwobesteuerung. Natural- und Geldsteuern; 2. die Verwaltung des Semstwobesitzes; 3. Straßen, Straßenbauten; 4. die Semstwopost; 5. sanitäre und Wohltätigkeitsanstalten; 6. die Volks-Verpflegung (im Falle von Missernten); 7. gegenseitige Versicherung gegen Feuersgefahr. Ferner ist das Semstwo berechtigt, jedoch nicht verpflichtet, Fürsorge zu treffen: für die Erhaltung der Volksgesundheit (d. h. für verschiedene sanitäre Maßnahmen); für die Vorbeugung von Viehseuchen; für die Verminderung der Feuersgefahr, für Löschmaßnahmen und einen rationelleren Bau der Dörfer; für die Volksbildung mittels Errichtung von Schulhäusern, Anstellung von Lehrern, Gründung und Erhaltung von Bibliotheken usw.; für die Förderung der Landwirtschaft, der Industrie und des Handels.

Auf allen diesen Gebieten entfalteten die Landschaften eine außerordentlich weitgehende Tätigkeit, die durch ein großes Zahlen- und Tatsachenmaterial erhärtet werden könnte.

Ein Hauptmerkmal der Selbstverwaltung ist naturgemäß das Recht auf Selbstbesteuerung. Für dieses wertvolle, von jeder wahrhaften Selbstverwaltung so hoch geschätzte Recht hatte das russische Semstwo einen schweren Kampf zu bestehen, da die Regierung durch wesentliche Beschränkungen fortwährend Anschläge auf dasselbe machte.

Die Hauptquelle der Semstwoeinnahmen ist die Besteuerung des unbeweglichen Besitzes: der Grundstücke, Fabriken, Werke, gewerblichen und Handelsunternehmungen in den Kreisen und in den Städten, ferner die Ausstellung von Handelsscheinen. Es ist bemerkenswert, dass die Besteuerung des Kronbesitzes, sowie des Eigentums verschiedener Institute und Gesellschaften auf derselben Grundlage herrschte, wie die des Privatbesitzes. Als allgemeine Grundlage erkannte nämlich das Gesetz den Wert und den Ertrag der zu besteuernden Eigentumsobjekte. Eine weitere Einnahmequelle des Semstwo sind die Erträge seiner eigenen Besitztümer. Diese Hilfsquelle hatte jedoch für die Landschaften, die über einen im Vergleich mit den Städten geringen Besitz verfügten, eine untergeordnete Bedeutung.

Die Bemessung der jährlichen Steuer von dem zu besteuernden Immobiliarvermögen liegt dem Semstwo selbst in der Person seiner Landschafts-Versammlung ob. Die von den Semstwoämtern vorbereiteten Voranschläge für die Semstwobedürfnisse werden von den Semstwo-Versammlungen alljährlich in ihren ordentlichen Sitzungsperioden bewilligt. Die Landschafts-Versammlung bestimmt sodann auf Grund dieser Ausgabenetats und der Größe des Immobilienvermögens des Kreises, bezw. Gouvernements, den von der Bevölkerung zur Deckung der Semstwoausgaben des nächsten Jahres zu erhebenden Betrag. Die Voranschläge sowohl als die Veranlagung bedürfen der Genehmigung des Gouverneurs, der indes hierbei nur die strenge Innehaltung der Gesetzesvorschriften zu überwachen hat. So waren die Bestimmungen der Semstwoordnung von 1864, aber die späteren Gesetze erweiterten auch nach dieser Seite hin die Macht der Gouverneure beträchtlich.